为助力稳投资、稳增长，这几年来，地方政府专项债券额度始终保持在高位，根据财政部统计，2021年地方政府专项债券余额仅低于国债和政策银行债同期的余额，专项债已成为中国债券市场的第三大品种。2022年，稳增长政策力度进一步加大，专项债持续提质扩容，成为扩大有效投资、推动高质量发展的重要抓手。
在规模快速扩张的同时，各方对专项债风险的担忧也在上升。按规定专项债需遵循市场化原则发行和使用，要求所对接的项目现金流能够自求平衡。然而在项目缺乏，以及配套资金缺乏的情况下，可使用专项债的项目越来越少。
因此，从2019年之后，国家增大了专项债的使用范围。2019年9月国常会提出，专项债要重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利、城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施、水电气热等市政和产业园区基础设施。在适当的情况下，专项债可作为重大项目的资本金，最高比例可以达到20%。
专项债的提出，初衷是为了“开前门、堵后门”，满足地方政府重大项目建设的融资需要。地方政府发行的专项债券一般以项目收益为主，这也是专项债券发展的重要途径之一。然而由于使用范围的扩大，专项债现金流自求平衡这一硬约束的实际效力在实际工作当中正在被削弱，导致“专项债券”呈现“不专”的现象，专项债券的性质和一般债券的性质正逐步趋同。趋同的结果是，地方政府专项债面临着债务可持续性的问题。
原因在于，专项债收支列入政府性基金预算，由于所对接项目现金流难以覆盖本息，因此需要政府性基金收入或发行再融资债券来偿还。这就导致专项债还本对政府性基金支出和再融资券的依赖度越来越高。然而地方政府性基金支出中有近八成是刚性的，难以腾挪用于偿还专项债本息，如果再融资券再受到防范金融风险的约束而下降时，地方专项债的风险也将会越来越高。另外，地方专项债具有一定的隐蔽性。由于地方专项债收支列入政府性基金预算，算财政收入，因此专项债规模扩张不会提高财政赤字率。但从会计原则来看，地方专项债也应算作负债，因此地方专项债规模的扩大，将会加大未来地方债务的风险。
尽管在宏观层面上，专项债常常被视为稳增长的财政政策工具，但在中观层面上，各省份专项债发行规模考虑更多的还是地方经济发展和债务风险等综合性因素，而非短期的经济增长波动。因此，为避免地方专项债不“专”的风险，地方政府必须不断完善专项债的管理机制和融资机制，全面降低专项债务规模扩大带来的风险隐患。
第一，严格专项债资金投资范围。专项债一般化的重要原因是各地专项债项目把关不严，同时也存在本末倒置，不少地方政府通过虚构项目预期收入、增加财政补贴等“策划包装”方式将纯公益性或具有极少收益的公益性的项目包装发行专项债券。为避免此类事件发生，财政系统须明确和细化专项债重点投向和负面清单，地方政府在申请发行专项债券项目上也要严格把关，必要时可聘请第三方中介机构参与论证，严格限制专项债券的项目准入，促使专项债券回归“专”的初心。
第二，优化专项债资金使用结构。地方政府专项债可分为普通专项债与项目收益专项债，普通专项债用途包括重大基础设施建设、城镇化项目、公益性事业发展项目、脱贫攻坚等，仅用于公益性资本支出，不得用于经常性支出，其还款主要来源于地方政府专项基金支出；项目收益专项债直接对应项目资产和收益，实现项目收益融资自求平衡，募集资金需要具体到单一或者多个具体项目。因此，财政系统需要就专项债资金的投向范围进行更详细的指导，健全专项债资金的应用领域与投向范围，从根本上保证专项债资金投向“自身有收益”的项目，提高专项债资金的使用效率。
第三，提高专项债资金撬动能力。2020年以来，政策规定专项债资金可用于项目资本金的规模占该省专项债规模的最高比例从20%上升到25%，这有利于专项债资金撬动更多社会资本参与基础设施投资。但是，在近年的地方债投资中，实际用作资本金的专项债资金占比持续低于10%，远低于25%的规定上限。这主要在于，监管部门对于专项债资金用作资本金的要求较高，操作流程复杂，限制较多，严重影响了专项债项目对于社会资本的吸引作用。因此，财政系统需要完善专项债用作资本金的管理制度，简化专项债用作资本金的项目融资模式，便捷化资金账户管理，带动政企合作项目效能提升，让更多社会资本参与专项债项目建设。并在制度和法律层面加强利益保障，创新合作机制，合理分担投资风险，明确责任分工和收益分配，全面降低专项债项目对于社会资本的门槛与风险。
第四，拓宽专项债还款来源。分税制下，地方政府财力不足、收支缺口较大，土地财政成为地方政府收入的重要来源。尽管近年来财税体制改革逐步推进，但随着经济增速放缓，各地方税收增长压力增大。因此，在后续的发展上，财政系统应当就专项债一般化的问题，提出更为详细的指导方案，对专项债的风险管理、资金安排进行更详细的指导，减少收益来源单一和过度依赖土地出让收入的专项债项目，拓展专项债项目收益渠道，优化分配项目不同阶段的收益来源，提高还款规模与项目收益的匹配度，大幅度降低专项债未来可能面临的偿还风险。
【钱春海系中国浦东干部学院经济学教授，钱雨涔系华润置地（上海）有限公司研究员】
